摘　要

　　歐盟于 2020 年 7 月 24 日發布了《歐盟安全聯盟戰略（2020—2025）》，該戰略是在日益嚴峻的安全威脅和新冠肺炎疫情背景下的應對舉措。從戰略重點上，歐盟強調了四項戰略優先行動，分別是建立永不過時的安全環境、應對不斷變化的威脅、保護歐洲民眾免受恐怖主義和有組織犯罪的襲擊。安全聯盟戰略將會對歐盟成員國、歐洲內部的安全治理以及歐洲數字單一市場起到重要推動作用。作為歐盟出臺的新安全戰略，一方面，將會對我國參與歐洲數字市場建設均有利弊；另一方面，對我國同歐盟就打擊網絡犯罪、恐怖主義等問題開展國際合作。除此之外，安全聯盟戰略會起到強化中歐關系、對沖美國在中美網絡空間博弈中的影響力的作用。

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　　引　言

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　　2020 年 7 月 24 日，歐盟發布了新的內部安全戰略——《歐盟安全聯盟戰略（2020— 2025）》（EU Security Union Strategy ），該戰略是對歐盟內部所面臨的安全威脅的政策回應， 其涵蓋了 2020 年至 2025 年的戰略規劃 [1]。新安全戰略的發布表明歐盟當前面臨的安全形勢相較于此前有了新的變化，面對新的安全形勢， 歐盟將重點打擊網絡犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅。新安全戰略還制定了四項優先事項，以維護歐盟的內部安全。本文將重點梳理該戰略的出臺背景及其戰略重點，并對該戰略給歐盟自身以及我國帶來的影響作出分析。

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　　戰略出臺背景及其重點

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　　1.1　出臺背景

　　歐盟內部安全新戰略的出臺有其特定的政策背景。在歐盟層面，近年來，不斷出現新的、復雜的跨境、跨領域的安全威脅，面對日益惡化的安全形勢，歐盟不得不加強各層次安全領域的合作。此前，歐盟已于 2015 年通過了《歐洲安全議程》（European Agenda on Security ）[2]， 此次發布的歐盟安全聯盟戰略是歐盟結合當前面臨的新的安全形勢，結合 2020 年至 2025 年期間的內部安全政策，對此前歐洲安全議程的進一步調整與更新。在成員國層面，隨著各國面臨的安全形勢愈加復雜化，且各種安全威脅開始呈現跨國的特點，使得各成員國之間有必要就處理各種紛繁復雜的安全事件進行溝通與協調，從而獲得應對相關安全威脅的最有效途徑。此次歐盟安全聯盟戰略的出臺是對歐盟成員國在統一應對、處理安全威脅能力方面的進一步強化。

　　正在進行的抗擊新型冠狀病毒（COVID-19） 大流行的斗爭也影響了歐盟安全聯盟戰略的形成。新冠肺炎疫情使得歐洲安全成為人們關注的焦點，其中隨著大量歐洲民眾被迫隔離家中， 人們開始越來越多地借助互聯網開展工作和學習，這便為新冠疫情防控期間的個人信息安全、虛假信息傳播、網絡犯罪等問題留下了隱患， 歐洲及歐洲民眾的安全形勢正面臨著新的挑戰， 這些現實問題都考驗著歐洲關鍵基礎設施、疫情期間的危機管理，以及打擊網絡犯罪等方面的綜合能力。在這樣的背景下，歐盟安全聯盟戰略指出，COVID-19 改變了歐盟對安全和安全威脅的觀念，強調在物理和數字環境中保障安全的重要性。新冠疫情拓展了歐盟在內部安全問題上的視野，成為歐盟安全聯盟戰略不可忽視的背景因素。

　　1.2　戰略重點

　　根據歐盟委員會此前發布的《歐盟安全聯盟戰略（2020—2025）》， 歐盟列出了四項戰略優先行動。

　　第一，建立永不過時的安全環境。首先， 保護關鍵基礎設施安全是建立安全環境的基礎， 歐洲民眾的線上、線下活動以及公共服務，都依賴于關鍵基礎設施，提升關鍵基礎設施的韌性是歐盟保護其基礎設施安全的重要途徑；其次， 歐盟還將加強對公共場所、交通樞紐等開放區域中可能存在的恐怖襲擊風險進行觀測；最后， 歐盟將強化應對網絡攻擊的能力，并通過加強國際合作，進一步預防、威懾和應對網絡攻擊。

　　第二，應對不斷變化的威脅。隨著數字技術的發展，犯罪分子越來越多地開始利用相關技術達成犯罪行為。面對這樣的情況，歐盟將提高數字調查執法能力，確保他們有足夠的工具、技術來處理數字時代的犯罪行為。歐盟還將把人工智能、大數據和高性能計算納入安全體系之中。此外，歐盟將發展應對混合威脅的方法，從早期發現、分析、認識、建立彈性和預防，到危機應對和后果管理，綜合應對數字時代的混合威脅。

　　第三， 保護歐洲民眾免受恐怖主義和有組織犯罪的襲擊。隨著恐怖主義和有組織犯罪開始呈現網絡化、數字化的特點，恐怖主義與網絡空間的結合體——網絡恐怖主義開始出現，綜合運用網絡技術及相關監管手段成為打擊恐怖主義和有組織犯罪的重要工具。歐盟各執法部門、各機構之間的信息共享和合作對于打擊上述犯罪活動也具有重要意義。歐盟還將通過加強邊境安全立法以及更好地利用現有數據庫來起訴恐怖分子，同時，歐盟也強調國際合作在打擊恐怖主義和有組織犯罪中的重要作用。

　　第四，建立強大的歐洲安全生態系統。歐洲安全生態系統存在的前提是歐盟各執法部門、各機構以及各成員國之間的信息共享機制的建設和研究與創新能力的提高，而信息共享機制、研究與創新能力都離不開網絡的支持。在網絡技術的加持下，歐洲安全生態系統將面臨安全威脅的政府部門、社群組織、私營企業等利益相關方聯系起來，通過促進各行為體、各行業、各領域之間的合作與信息共享，加強研究與創新能力來打擊犯罪行為，從而形成聯動的安全生態系統。

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　　對歐盟自身的影響

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　　作為歐盟未來五年安全戰略的綱要性文件， 安全聯盟戰略對歐盟成員國、歐洲安全治理， 尤其是歐洲數字市場一體化帶來了巨大影響。

　　2.1　加強歐盟各成員國在處理內部安全事務時的相互協調

　　歐盟制定安全聯盟戰略的主要目的就是進一步強化其成員國在處理跨國、跨境安全問題中的協調力度，從而以此應對網絡攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等日益復雜的安全威脅，因此提升歐盟各成員國在處理內部安全事務中的相互協調是歐盟安全聯盟戰略的必然收效之一。對于歐盟而言，由于當前數字時代的內部安全威脅開始呈現數字化、混合化的新特點，這使得歐盟不得不根據當前面臨的新的安全形勢對其內部安全戰略作出調整，而以網絡攻擊、恐怖主義、有組織犯罪為代表的新安全威脅使得過去一國單獨應對的模式不再有效，當前歐盟面臨的新的安全威脅要求歐盟各成員國之間、歐盟不同機構和部門之間加強協調，通過合作共同應對“混合威脅”（Hybrid threats）。目前，歐盟委員會已于 2021 年 6 月 23 日提議，在安全聯盟戰略的框架下，通過匯集歐盟成員國的相關資源，成立一個聯合網絡部門，以應對日益嚴峻的網絡攻擊和網絡犯罪威脅。

　　值得注意的是，盡管加強各成員國、各機構部門之間的協調是此次歐盟出臺安全聯盟戰略的主要目標之一，但由于此次戰略并未細化具體實施細節，以及該戰略與歐盟此前眾多戰略之間如何對接仍不明朗，這使得其成員國及其各部門間協調的提升效能仍有待進一步觀察。

　　2.2　歐盟安全治理理念的成熟

　　歐盟此前的內部安全治理更多的是根據單一的安全威脅對象談治理，若安全威脅來自線上網絡，則對線上網絡空間進行治理；若安全威脅來自線下，則對線下物理空間進行治理。對于內部安全與外部安全也是如此。而歐盟安全聯盟戰略的出臺克服了此前在線與離線安全、網絡與物理安全、內部與外部安全之間的舊的二分法，將線上與線下、網絡與物理、內部與外部進行了結合，形成了新興的綜合治理模式， 從而以此應對歐盟所面臨的日益復雜的混合威脅形勢。歐盟新安全聯盟戰略標志著歐盟的安全治理模式由此前的某一領域或某一方式的單一治理轉變為多領域、多部門、多維度的綜合治理模式，這一模式轉變的背后是歐盟安全治理理念的高效化和逐漸成熟。

　　2.3　推動歐盟數字單一市場的發展

　　單一數字市場戰略是歐盟發展數字經濟的重大舉措。安全聯盟戰略提出要重點打擊網絡犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅，歐盟內部安全環境的提升特別是對于網絡犯罪、網絡攻擊的嚴厲打擊，有助于促進數據在歐盟范圍內的安全、自由流動，而后者將推動歐盟數字單一市場的發展。歐盟安全聯盟戰略在提升內部安全環境的同時，也為歐洲帶來了相對安全、穩定的數字環境，通過打擊網絡犯罪行為、網絡虛假信息，加強信息的共享與交流，歐盟為數據在其境內各國的自由流動打下了基礎， 而數據的自由跨境流動將在市場的作用下對作為生產資料的數據進行最優的資源配置，讓數據流動到能發揮最大效用的地方，從而帶來經濟效益。經濟發展與數據的自由流動將形成良性循環，使得歐盟經濟在不斷得到提升的同時， 歐盟境內的數據也能得到最優的配置，從而推動歐盟數字單一市場向前邁進。

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　　對中國的影響

　　在美國針對我國信息通信產業與互聯網企業進行瘋狂打壓之際，歐盟又出臺新戰略對數據安全、信息基礎設施安全等網絡安全問題進行新的界定和部署，對我國未來在數字經濟發展和國際安全合作方面帶來了新的挑戰與機遇。

　　3.1　對中企參與歐洲數字市場建設的影響

　　歐盟安全聯盟戰略對于我國企業參與歐洲數字市場建設有利有弊。其益處在于，歐盟大力打擊網絡犯罪、網絡虛假信息、網絡攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等安全風險，為歐盟數字市場營造了安全的經營環境，幫助我國企業免去了安全上的后顧之憂；而其挑戰在于，安全聯盟戰略指出，要加強歐盟在風險預測領域的安全研究與創新，安全研究與創新的發展與網絡技術的發展緊密相關，歐盟加強相關領域的研究與創新將有助于歐盟整體網絡技術實力的提高。對于中國企業而言，要想更好地進入歐洲數字市場仍需進一步強化自身的科技實力建設，這將是我國企業可能面臨的挑戰所在。對于中國企業而言，需要在機遇與挑戰之間找到平衡，在充分利用機遇的同時，也應盡力克服相關挑戰。此外需要認識到， 歐盟內部關于網絡安全議題的重視，結合近年來歐洲提出的“數字主權”等理念，彰顯出歐盟決策者已經開始設計政策，以增強歐盟的數字戰略自主性 ，進一步提高了我國企業在歐洲經營時與當地法律的合規難度，也使得合規意識在出海企業中顯得尤為重要。尤其是美國在全球范圍內對我國高科技企業發起圍堵和制裁的當下，我國企業更應該把握好歐洲市場，并且謹防歐美聯動對我國企業進行打壓。

　　3.2　對中歐合作打擊網絡犯罪的影響

　　歐盟在打擊網絡犯罪方面十分重視，其在2013 年發布的《歐盟網絡安全戰略：公開、可靠和安全的網絡空間》中強調，將大規模減少網絡犯罪作為優先事項，并為此從構建強有力的法律框架、增強打擊網絡犯罪的行動力、改善歐盟層面的工作協調等方面采取行動 。歐盟安全聯盟戰略指出，歐盟要協調各成員國、各機構、各部門之間共享信息，加強合作，共同打擊網絡犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅， 同時，還強調了與非歐盟國家開展跨境執法等國際合作的重要性，這為我國進一步開展同歐盟的安全合作提供了機會。由于網絡犯罪、恐怖主義、有組織犯罪具備一定的跨國、跨境特性， 即使歐盟各成員國之間加強了相互協調與合作， 也很難完全禁止此類活動。尤其是 5G、物聯網、人工智能、大數據等新興科技崛起后，非傳統安全問題的廣度和深度都使得原有的國家治理模式受到嚴峻挑戰。中國與歐洲都面臨非傳統安全問題的威脅，而歐盟安全聯盟戰略為中歐開展安全治理合作提供了機遇，雙方也存在合作的潛力與動力。在一定程度上，歐盟安全聯盟戰略的出臺有助于中國更好地開展對歐合作， 進一步深化中歐關系。

　　3.3　對中歐網絡領域合作的影響

　　歐盟作為全球大國（國家集團）和網絡空間主要大國行為體之一，在當前全球網絡空間中、美、歐三足鼎立格局中的地位不可小覷。歐洲是西方世界的重要成員，也是美國在地緣政治和外交政策中的長期和重要伙伴，但近年來在特朗普政府“美國優先”原則指導下的外交和安全政策已經使得歐洲大國產生了追求“獨立”外交地位的想法和行動。而且，隨著美國對數字經濟霸權、高科技領域絕對優勢的追求愈發的“零和化”，必然加劇歐美在數據安全、數據流動、產業發展等領域的摩擦。例如，歐盟法院已宣布《歐美隱私盾》協定無效，撤回了將個人數據從歐盟轉移到美國的法律工具， 反映出歐美之間數據跨境流動的主要問題在于美國國家安全法律與歐盟個人數據保護法律之間的沖突 。就中歐兩方來看，在數據流動和數據安全領域都受到美國數字霸權的影響，并且都面臨美國在數字經濟上的霸凌。若中國能夠進一步強化中歐關系，將有助于減輕中國在網絡空間、數字領域博弈中所面臨的壓力，對沖美國的國際影響力。特別是自特朗普擔任美國總統以來，中美關系出現嚴重倒退。在這樣的情況下，面對美國咄咄逼人的態勢，中國可以利用歐盟安全聯盟戰略充分發展對歐合作，提升中歐關系，以扎實可靠的中歐關系對沖美國影響力。

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　　結　語

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　　歐盟出臺安全聯盟戰略反映出其在當前階段下對所處的安全環境和威脅進行思考與評估， 并對未來制定了戰略規劃。在歐盟的四項戰略優先行動中，可以發現，對于網絡安全和關鍵基礎設施保護的重視貫穿其中。因此，網絡安全的建設是歐洲安全的重要基礎條件。此外， 歐洲對于應對打擊網絡犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等問題的需求，在一定程度上為中歐合作提供了機遇，雙方未來可以圍繞網絡空間安全治理、數字經濟建設等方面展開合作，既能使歐盟更好地實現安全治理，又可以讓中國企業更好地參與歐洲市場，并使中歐合作能夠在國際上實現對中美博弈的對沖。