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　　引  言

　　歲末年初，又到了一年一度的形勢總結與展望季。近些年來，但凡涉及網絡空間態勢分析，幾乎無一例外遵循相同的敘事邏輯，即威脅不斷上升，形勢日趨嚴峻，大國間競合并存，網絡空間治理進入深水區，國際社會各方致力探尋有效因應之道，而未來徘徊在“十字路口”。

　　單看事實，誠然如此，但這些表象背后是否有著更深層次的驅動因素，又蘊含著怎樣的變化趨勢呢？本文嘗試跳出描述性敘事邏輯，從網絡空間認知、力量格局、秩序構建與制度性鴻溝等戰略層面分析網絡空間國際治理態勢變與不變的根源。

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　　國際社會對網絡空間的認知是否發生根本改變？

　　眾所周知，互聯網是一項旨在促進全球互聯互通的技術，基于此逐漸成型的所謂網絡空間從一開始就打上了鮮明的技術烙印，即它天然是基于信任的，自由和開放的。除技術架構決定外，隨后不斷深化的商業化與社會化進程更充分證明，其運轉模式天然是國際的。

　　正因為如此，網絡空間治理長期被視為全球治理的新域，必然由多利益相關方推動，只有依靠合作才能實現有效治理。在網絡空間，任何一方的安全與發展，無論是國家還是個人，均建立在共同安全與發展基礎之上，所謂一損俱損，一榮俱榮。這種認知在相當長一段時期占據網絡空間國際治理認知主流。

　　但現在還是如此嗎？坦率講，自2013年斯諾登事件伊始，認知層面的深刻改變就已初現端倪。各國對網絡實力差距的清醒認知引發強烈的不安全感，各國開始不斷尋求自身安全優先，大力提升網絡能力的同時，不斷以各種方式試探他國實力底線，軍備競賽硝煙四起，網絡沖突擦槍走火，事實上造成追求安全的過程不斷帶來新的安全威脅和隱患。

　　據此，有專家稱網絡空間整體陷入安全困境。2019 年以來形勢似乎更加不樂觀，網絡空間大國博弈中的技術與地緣政治色彩不斷加重，網絡與現實沖突相互疊加，共振加劇。尤其是在美調整全球網絡政策，中美貿易戰的大背景下，作為網絡空間所謂最具示范效應的兩個大國在諸多重要網絡治理議題上分歧明顯，合作難達。尤其在技術領域，政治化趨勢明顯。

　　2019年的 5G大戰就是明例，在此期間美國多次以國家安全為借口，通過出口管制“實體清單”以及游說相關國家的方式，全方位圍堵中國企業在該領域的發展空間，試圖將以華為為代表的中國公司壓制在全球產業鏈的底端甚至是排擠出全球產業鏈。

　　“網絡空間的技術競爭導致國際政治博弈中的灰色地帶逐漸變大”，當前描述網絡空間的高頻詞不再是互聯互通與合作，而是所謂“碎片化”與博弈。面對如此形勢，國際社會呼吁“重塑”網絡空間信任的聲音隨之高漲。2

　　019年，國際互聯網協會正是以“聯通世界、提升技術安全，構建信任，塑造互聯網的未來”為主題開展系列活動。聯合國“數字合作高級別小組”亦推出“相互依存的數字時代”報告，重申“數字化使人類的相互依存性不斷加強”，呼吁制定《全球網絡信任與安全承諾》，共同保持網絡空間穩定，捍衛全球化。

　　其實從另一個角度理解，這些呼吁和舉措的出臺恰恰再次反映出國際社會對網絡空間信任與穩定的普遍憂慮。任何時候不要忽視認知轉變帶來的深刻影響，因為認知往往代表著對形勢的基本判斷，而基本判斷會直接影響政策導向。

　　網絡空間認知的轉變意味著在未來相當長一段時期內，國際治理進程的共識性基礎受到削弱，具體推進會面臨相當現實困難，甚至不排除出現歷史的階段性“回潮”。

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　　網絡空間力量格局是否出現重大調整？

　　所謂網絡空間的權力分配或力量格局，是指在整個網絡空間國際治理體系中發揮作用的不同“行為體”掌握資源的情況，及其各行為體的關系，最終體現為決定未來發展走向的影響力。網絡空間是一個綜合性強，復雜度高的空間，參與的行為體亦十分多元，因此，對網絡空間力量格局的判斷難度相當大。一般情況下，包括對三對力量關系的分析：

　　一是各類行為體內部的關系，比如國家行為體之間的關系，尤其是網絡大國關系，體現為根據實力和影響力，將主要網絡大國分為網絡強國、大國以及新興國家；再比如對非國家行為體之間關系的評估，各自發揮作用的領域以及彼此間的競爭關系等；

　　二是各行為體之間的關系，尤其是國家行為體與非國家行為體之間的關系，即在具體治理領域，哪類行為體發揮主導或關鍵作用；

　　三是網絡空間的“同盟”或“伙伴”構成狀況，對持相近理念與政策主張的力量進行歸類與評估。比如網絡空間早期所謂“多利益相關方模式” 與“政府主導模式”陣營之分。其中最重要的兩對關系，是網絡大國之間實力對，以及國家與非國家主體之間力量格局。

　　從網絡空間是現實空間自然延伸與映射的邏輯出發，當前網絡空間力量格局已發生重大變化。對于現實空間，國際社會普遍認為國際體系內部“權力轉移”已然發生。

　　正如約瑟夫·奈所言：“世界政治中兩個重大權力的轉移，一是權力在國家間的轉移，即權力從西方國家轉移到東方國家，以中國、印度為代表的亞洲經濟體迅速崛起；二是權力轉移則表現為權力從國家到非國家行為體的擴散，這一擴散主要得益于以互聯網興起為代表的信息技術的快速變革。”“

　　當下的信息革命將一系列跨國問題，如金融穩定性、氣候變化、恐怖主義、流行病疫情和網絡安全等列入全球議程，與此同時，信息革命也勢必會削弱所有政府的響應能力。超越國境，處于政府管控外的跨國領域包括了形形色色的行為體……世界政治不再是各國政府的專有領域……非正式的網絡型組織將削弱傳統官僚體制的壟斷。

　　”近年來，網絡空間力量格局的變化亦有力地印證了這一點。從國家間力量對比來看，中國、印度等廣大新興與發展中國家崛起，參與網絡空間國際治理的意識與行動不斷強化，影響力和話語權亦不斷提升；更為重要的是國家與非國家行為體之間的力量格局出現重大變化。

　　傳統網絡空間國際治理中，雖然多利益相關方共同參與，但國家主要專注于公共政策制定領域，非國家行為體主要專注于技術標準與產業發展領域。隨著網絡議題間的高度關聯性日深，傳統治理邊界進一步模糊，無論是國家行為體還是非國家行為體對于全面參與治理進程的訴求更加突顯，國家與非國家行為體不再簡單地在各自擅長領域“各司其職”。

　　如技術與地緣政治的高度關聯，使得國家對于技術發展本身亦從戰略高度予以關注，2019 年，AI、IPv6 和 5G 發展背后均有大國博弈的影子；再如國家主體間的競爭已然對非國家主體在網絡空間的活動帶來直接影響，各國企業均面臨供應鏈安全、數據保護、知識產權與市場準入等和國家關系與政策高度相關性的問題，越來越多的私營部門意識到更廣泛參與規則塑造對其全球性運營環境的重要性，為此，越來越多的大型企業“介入”網絡空間行為規則的制定。

　　國家與非國家行為體在諸多重大網絡議題上“同臺競技”，力量交錯下的格局更加復雜。雖然目前相關國家對此有所排斥，但無法忽視這樣一個現實，即伴隨社交網絡與數字平臺的蓬勃發展，IT巨頭的力量不容小視，無論是之前的“劍橋分析”事件，還是 2019 年沸沸揚揚的臉譜公司推出“天秤幣（Libra）”，均表明巨頭們所擁有的運營模式、影響人群、游說力量、資源渠道和社會動員能力在一定程度上，能夠影響、主導甚至綁架相關政策走向。

　　可以預見，未來網絡空間治理態勢的走向將面臨更加復雜的利益糾葛與博弈。

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　　網絡空間秩序構建的前景是否樂觀？

　　簡言之，網絡空間秩序構建主要就是“立規建制”，但如前所述，由于網絡空間認知發生根本性轉變，各國對網絡安全的關切重心從共同安全轉向自身安全，尤其是美國在全球性公共事務中的收縮態勢，不愿意承擔更多的公共物品提供的責任，而是轉向美國優先的堅定立場，這些因素都直接導致國際范圍內的協調機制難以發揮應有作用，有落地效應的治理方案與治理實踐多以區域性或雙邊協議為主，呈現所謂碎片化傾向。

　　雖然客觀來看，這些機制也是網絡空間國際治理整體進程的重要渠道和有益補充，但長遠來看，如果不能很好把握“度”，“碎片化”趨勢的加劇將不利于網絡空間國際治理的良性發展。

　　在網絡空間國際規則制定中，無論是國家行為規范，還是數字經濟規則方面，以美為首的西方國家，和以中俄為代表的“新興”與發展中國家之間有著較大分歧，現在的情況是，各自在尋求“盟友”或“伙伴”，近年來，美、歐、日互動頻繁，通過協調規則立場，建立經濟伙伴關系，達成數據協議等各種方式，加強在網絡安全與數據經濟等領域的合作，試圖在規則制定領域“集團作戰”，合力加大影響規則的籌碼。

　　2019年這一態勢表現得尤為明顯。9月23日，美與荷蘭等二十七國在紐約召開“促進網絡空間負責任國家行為”部長級會議，并發布聯合聲明，呼吁各方遵守網絡空間國家行為規范，加大對“不負責任的網空行為”的問責力度。

　　在此次會議前后，美等西方國家還協調立場行動，以公布文件、發表聲明、舉辦國際會議、官員公開演講等多種方式，亮明網絡空間規則制定中的政策立場，以期營造國際輿論，合力影響相關進程。

　　與此同時，中、俄等國也依托聯合國框架、上合組織、東盟等機制發揮影響力。2019年是第六屆聯合國 GGE啟動年，在中俄倡導下，聯合國框架下還增設“開放性工作小組”（OEWG）機制。在此背景下，美與西方等國密集推出相關政策主張，有一定防范與反制相關國家借新機制爭取規則制定權的意圖。

　　鑒于此，新機制剛一啟動就暗潮涌動，相較于中俄等國希望兩個機制相輔相承，美常務副國務卿沙利文則聲稱，OEWG 可能會在事實上阻礙 GGE 多年取得的進展，給已確立的準則帶來新挑戰。如此情勢下，網絡空間秩序構建的瓶頸突破難度并未因新機制有所緩解，新機制似乎并不必然帶來新希望。

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　　網絡空間治理的制度性鴻溝是否能得到有效彌合？

　　一直以來“制度性鴻溝”是制約當前網絡空間治理進程的重大挑戰。具體而言，主要體現在兩大方面：

　　一是現有制度難以容納或有效解決當前的治理問題。現代社會的復雜性和飛速發展使得制度滯后的缺陷尤為突顯，在互聯網領域更為突出，技術與應用可謂日新月異，帶來的各種安全隱患與監管難度更是層出不窮，現有的制度無法快速、有效應對這些新的治理需求。

　　二是既有的國際利益格局一時難以改變，相關制度完善與創新受到不同程度的阻力。網絡空間形勢發展迅速，各利益相關方的訴求日趨強烈，而既有制度下的利益格局出于最大程度維護自身利益需求的需要，在很多時候，不愿意做出相應調整與改變，在事實上影響了治理機制建設的有效性。這也是為什么，近幾年來，治理機制的完善與建設成為網絡空間治理機制改革的重要議題。

　　網絡技術與應用快速發展與更新，由此不斷產生新的治理議題和機制需求，這不僅要求現有機制在適應上保證足夠的靈活性，更要在應對速度上保證足夠的高效性，比如2019年，在防范重要基礎設施的網絡攻擊、物聯網安全、人工智能安全、供應鏈安全、大數據治理等領域，國際社會各方加快機制建設力度，但總體而言仍處在摸索階段，距離有效的機制跟進與規范還存在相當距離；

　　其次，網絡空間治理機制中的既得利益者出于最大程度維護自身利益的需要，在很多時候作出相應調整與改變的動力不足，而其他愿意推動改變的力量又缺乏議程設置的能力與主導變革的機制。

　　對于前一種鴻溝，由于涉及具體領域具體問題，從實踐層面來看，理論上推進難度不大，但問題是，由于網絡空間大國博弈態勢的加劇，整體缺乏信任合作的氛圍，事實上會對具體領域合作帶來消極影響。

　　筆者曾在歐洲相關國家調研，不少涉及這些議題的私營部門和一線從業人員均表示：“國家間關系，尤其是政治化態勢是當前推進網絡安全合作的主要障礙”；對于后一種鴻溝，那就涉及更深層次的博弈，難度更加可想而知。

　　當然，制度性鴻溝的彌合本身就是一項長期工作，有效的彌合既需要著眼未來大局，有超前的戰略思維；又需要關注眼下實際，有切實的推進行動，二者相輔相承，這對網絡空間國際治理提出更高的要求。

　　最后需要特別指出的是，從戰略高度“自上而下”地審視網絡空間國際治理些態勢，形勢的確不容樂觀，甚至可以說基調有些悲觀，但網絡空間治理最有意思的地方在于，一方面它的確越來越受制于現實空間的運轉邏輯，困境與不確定性隨處可見；但另一方面它源生的獨特生命力始終靜水深流，蘊含著巨大的希望，那就是“技術變革”與“最佳實踐”。

　　網絡空間畢竟基于獨特的互聯網技術，技術變革性影響往往超越人類預期，甚至帶來驚喜。比如在IPv4的時代，互聯網地址資源是有限的，所以關鍵基礎資源的分配成為治理的焦點議題，但在IPv6的時代，資源是無限的，焦點議題迎刃而解；而網絡空間治理歷史發展表明，很多時候，解決方案的獲取不是“謀定而后動”，而是在實踐摸索中豁然開朗。

　　縱觀 2019 年網絡空間治理態勢，正是這種因放棄幻想而直面現實，因抱有希望而繼續努力的最佳寫照。